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最高人民法院行政审判庭课题组
课题组成员：耿宝建，最高人民法院审判委员会委员、行政审判庭庭长、一级高级法官；楼缙东，最高人民法院行政审判庭审判员、三级高级法官；唐斯斯，最高人民法院行政审判庭三级高级法官助理。
声明：
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文章发表于《法律适用》2026年第7期“新法新释”栏目，第3-17页。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。
目次
一、《起诉期限解释》的制定背景
二、《起诉期限解释》的起草原则
三、《起诉期限解释》的主要内容
摘要
为正确适用行政诉讼起诉期限的规定，保障公民、法人或者其他组织依法及时行使诉权，最高人民法院制定《关于适用行政诉讼起诉期限若干问题的解释》，就起诉期限与其他法定起诉条件的衔接，6个月、最长不得超过1年起诉期限的起算点，最长起诉期限的适用条件，起诉期限扣除与延长的事由，错误告知起诉期限的处理，复议机关复议行为的起诉期限，消极不作为的起诉期限，请求“行政程序重开”案件的处理，请求更正身份信息确有错误行政登记案件的起诉期限，冒名顶替婚姻登记案件的起诉期限等问题予以规范。
关键词 起诉期限 法定起诉条件 起诉期限一般规定 起诉期限特殊规定
《最高人民法院关于适用行政诉讼起诉期限若干问题的解释》（法释〔2026〕3号，以下简称《起诉期限解释》）于2026年1月12日由最高人民法院审判委员会第1965次会议审议通过，于2026年4月30日发布，自2026年5月1日起施行。为便于正确理解和适用《起诉期限解释》，现就其制定背景、起草原则和主要内容介绍如下。
一、《起诉期限解释》的制定背景
2024年11月，第十四届全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）第十二次会议听取和审议了《最高人民法院关于人民法院行政审判工作情况的报告》，提出“完善诉讼期限等法律适用规定”的审议意见。经调研发现，目前起诉期限制度尚未形成完整的逻辑体系，法律、司法解释的规定有待进一步完善，一些特殊类型案件起诉期限的规定不明确，不利于保障当事人依法及时行使诉权，导致行政法律关系长期处于不确定状态。据统计，法答网涉及起诉期限的高频提问和不一致答疑问题较多，人民法院以超过起诉期限裁定驳回起诉案件在一审结案数以及检察监督受理数中占比较高。鉴于此，为落实全国人大常委会审议意见，最高人民法院经深入调查研究、广泛征求意见、反复论证完善，最终形成《起诉期限解释》送审稿，由最高人民法院审判委员会审议通过。《起诉期限解释》的发布施行，对保障当事人依法及时行使诉权，促进行政审判工作提质增效，推动行政争议实质化解将发挥积极作用。
二、《起诉期限解释》的起草原则
《起诉期限解释》的起草主要遵循以下原则：
一是坚持以习近平法治思想为指导。党的二十大报告对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专题部署，强调“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。《起诉期限解释》通过规范和统一行政诉讼起诉期限的法律适用标准，畅通权利救济渠道，精准指引当事人依法及时行使诉权，强化行政审判对依法行政的支持、监督作用，促进行政机关提升依法行政能力，为法治政府建设提供更加有力的司法保障。
二是坚持行政争议实质化解。党的二十届四中全会提出要“完善实质性化解行政争议机制”。《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》指出，要“加强行政争议实质化解”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出，要“完善实质性化解行政争议机制”。《起诉期限解释》通过明确起诉期限与其他法定起诉条件的衔接，深化落实立案登记制，并以列举方式细化起诉期限扣除和延长的具体情形等，解决人民群众急难愁盼问题，防止程序空转，提升行政审判工作质效，推动实现案结事了、政通人和。
三是坚持问题导向和依法解释。针对实践中起诉期限制度有待完善的问题，《起诉期限解释》严格遵照行政诉讼法等法律规定，在法律赋予的权限范围内作出解释。始终坚持相关规定符合立法目的、原则和精神，对一般起诉期限、最长起诉期限以及特殊类型案件起诉期限等适用条件作出体系化规定，并细化操作规则，持续提升行政案件司法裁判的公正性、稳定性、权威性。
三、《起诉期限解释》的主要内容
《起诉期限解释》共11条，主要规定了以下十个方面内容。
（一）关于起诉期限与其他法定起诉条件的衔接
《行政诉讼法》第46条对起诉期限作出了明确规定，第49条规定了法定起诉条件。全国人大常委会法制工作委员会（以下简称“全国人大常委会法工委”）对第49条的释义指出：“本条列举了提起诉讼需要符合的4项条件，但这并不是说提起诉讼的全部条件。提起诉讼，除了满足本条的有关规定外，还要符合起诉期限等其他条件。”“除此之外，本法的其他一些规定也是起诉条件……这些虽然没有在本条列明，但当事人在起诉时也应当符合这些条件。”《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第9条亦有相似内容。
实践中，部分法院对于起诉期限有关事项的审查内容和标准有待完善。如果对起诉期限审查不当，一方面，可能导致部分明显超过起诉期限的案件立案后又被裁定驳回起诉，成为行政案件裁定驳回起诉结案率、上诉率和申请再审率较高的原因之一；另一方面，可能导致部分案件错误适用起诉期限规定被裁定不予立案。此外，有的当事人因不能准确确定行政行为的实施主体，甚至不能确定行为本身是否属于行政行为，而未能及时提起诉讼，法院若在立案时未依法调查核实起诉期限扣除、延长等情形即可能裁定不予立案。如某公司诉某区管理委员会强制拆除案中，某公司在闹市街头设置的数百个大型商业广告灯箱于2010年某日一夜之间全部被拆除，但无任何行政机关自认实施拆除行为。某公司以数个可能的行政机关为被告提起诉讼，法院经调查后均以被告不适格为由裁定驳回起诉。后某公司向公安机关刑事报案，公安机关立案侦查亦无果。2022年3月，经有关部门督办，当地公安机关再次调查后，某区管理委员会向某公司出具《情况说明》，承认系其于2010年委托农民工拆除上述广告灯箱并告知因某公司行政许可过期故不予赔偿。2024年，某公司以某区管理委员会为被告再次提起诉讼，法院以超过起诉期限为由裁定不予立案。
基于上述考虑，《起诉期限解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织提起诉讼，符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，且未超过法定起诉期限的，人民法院应当依法立案。”实践中，可以从三个方面把握。
1.人民法院立案时应审查起诉期限等法定起诉条件。全国人大常委会法工委对《行政诉讼法》第51条第1款、第2款的释义指出：“法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。起诉人只要满足新法第49条的规定，以及在起诉期限内、实行复议前置的已经进行过复议等条件，法院就应当当场立案。……对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案；不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。”需说明的是，《起诉期限解释》第1条规定，人民法院立案的条件，除了《行政诉讼法》第49条规定的4项条件，还包括未超过法定起诉期限。此外，对复议前置等其他法定起诉条件，亦应当审查。
2.关于审查内容。人民法院应结合当事人提供的起诉状以及相应材料，对适用何种起诉期限，起诉期限的始期、终期以及是否存在起诉期限扣除、延长事由等进行审查，并对是否明显超过起诉期限作出判断。对行政机关作出行政行为时没有制作或者没有送达法律文书，当事人因不能准确确定行政行为实施主体等原因未及时提起诉讼的，人民法院可以告知当事人提供获知行政行为实施主体时点的证据材料，或者依据当事人提供的线索等依职权向行政机关、第三人调查核实相关事实，以明确起诉期限的始期、终期以及起诉期限扣除、延长的事由等。
3.关于审查标准。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第53条第2款规定了立案登记制。全国人大常委会法工委对《行政诉讼法》第51条的释义指出：“法院在立案环节应当按照登记制的方向来操作，以对起诉状的形式审查为中心，使得绝大部分案件能够在当事人提交起诉状时，当场得到立案。”关于何种情形属于“当场不能判断是否符合起诉条件的”，法律及司法解释未作出明确规定，各地法院可以结合《行诉法解释》第69条以及《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的精神，根据实际情况加以判断，但必须对起诉人说明理由。
（二）关于6个月、最长不得超过1年起诉期限的起算点
理论上，对《行政诉讼法》第46条第1款规定的6个月起诉期限与《行诉法解释》第64条第1款规定的最长不得超过1年起诉期限的起算点，存在不同理解。一种观点认为，起算点应为当事人知道或者应当知道行政行为内容时；另一种观点认为，起算点应为当事人知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体时。全国人大常委会法工委对《行政诉讼法》第46条的释义指出：“一般情况下，行政机关作出行政行为都有相应的文书，如处罚决定、许可证照、确权证、征收决定等，在此情况下，行政机关完成送达程序，就属于‘知道’或者‘应当知道’。特殊情况下，需要结合常理和相关证据作出具体认定。‘作出行政行为’包含两个要素：一是作出的主体，二是行政行为的内容。”《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》亦规定，《行政诉讼法》第46条规定的6个月起诉期限与《行诉法解释》第64条规定的1年起诉期限，应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容且知道或者应当知道该行为实施主体之日起计算。
基于上述考虑，《起诉期限解释》第2条规定：“行政诉讼法第四十六条第一款规定的六个月起诉期限与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第六十四条第一款规定的最长不得超过一年起诉期限，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体之日起计算。”实践中，可以从两个方面把握。
1.关于最长不得超过1年起诉期限的理解。根据《行诉法解释》第64条规定，该起诉期限的适用条件是，当事人知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体，且行政机关未告知起诉期限。若当事人在知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体后1年内，又被依法告知法定起诉期限的，则起诉期限起算点从被依法告知之日起算且自知道或者应当知道该行为的内容和实施主体之日起最长不得超过1年。例如，行政行为作出之日为1月1日，而当事人知道该行为的内容和实施主体之日为3月1日，但行政机关6月1日才另行告知诉权与6个月起诉期限，那么起诉期限为自6月2日（始日不计入）至12月1日。再如，行政行为作出之日为1月1日，而当事人知道该行为的内容和实施主体之日为3月1日，那么起诉期限计算到次年3月1日；即使行政机关是在12月1日才另行告知诉权与6个月起诉期限，由于当事人3月1日为“知道或者应当知道行政行为内容和实施主体之日”，因此其起诉期限也仅能计算到次年3月1日。
2.关于人民法院主动审查起诉期限的职责。“起诉期限是行政诉讼法为提高行政管理效率、维护社会秩序的安定性而对原告不服行政行为提起行政诉讼设定的期限限制。”行政诉讼考虑到维护行政法律关系的稳定性以及行政权行使的特性，即使被告或者第三人未主张超过起诉期限，人民法院亦应主动审查当事人的起诉期限。对当事人获知行政行为实施主体时点等起诉期限相关事实，人民法院可以告知当事人提供证据证明，但不能因此确定由当事人承担举证责任，人民法院还应依职权向行政机关、第三人调查核实。根据普通人的一般认知，或者结合行政机关以及第三人提供行政行为实施前、过程中以及事后相关证据材料，可以认定当事人知道或者应当知道行政行为内容和实施主体的，应依法确定起诉期限起算点；在案证据不足以认定“当事人是否获知行政行为实施主体时点”的，应作出有利于当事人的判断。
（三）关于最长起诉期限的适用条件
《行政诉讼法》第46条第2款规定的最长起诉期限，“是指公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限”。5年与20年的最长起诉期限，以是否属于“因不动产提起的诉讼”进行区分。《行诉法解释》第9条第1款对“因不动产提起的行政诉讼”的解释系针对《行政诉讼法》第20条而非第46条第2款规定，且内容较为原则。此外，从《民事诉讼法》第34条第1项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第28条第1款、第2款等规定看，民事诉讼与行政诉讼中关于因不动产提起诉讼的内涵并不一致。对“因不动产提起的诉讼”的认识有待统一和明确，以进一步统一最长起诉期限规定的适用。
基于上述考虑，《起诉期限解释》第3条规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予立案。前款规定的‘因不动产提起诉讼’，是指因行政行为导致不动产所有权、用益物权或者担保物权的设立、变更、转让、消灭而直接提起的诉讼。”实践中，可以从两个方面把握。
1.关于最长起诉期限的适用条件及起算点。最长起诉期限适用于行政机关已经作出行政行为且发生法律效力，但是当事人不知道行政行为内容的情形。实践中，行政机关作出行政行为时未告知行政相对人或者利害关系人，导致其迟迟不知道已作出行政行为。为避免在此情况下行政法律关系无限期地处于不稳定状态，法律设定了最长保护期限，即作出的行政行为到某一时间点后，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起诉讼。最长起诉期限的起算点是行政行为作出之日，一般可依据法律文书记载的日期进行认定。实践中，有的当事人提出其未收到法律文书，质疑行政行为是否已经作出，对此需依照法律规定结合案件事实进行认定。此外，行政决定一经作出，即对作出行政决定的行政机关产生约束力，行政机关撤销、变更或废止行政决定，应当具备法定事由并遵循法定程序。除法律规定的存在重大且明显违法情形外，行政决定一般不会仅因未送达而无效或者不发生法律效力。行政决定依法应送达而未送达的，对未送达的行政相对人不产生要求其履行行政决定确定义务的效力。
2.关于“因不动产提起的诉讼”的判断。实践中，人民法院应在查明行政行为指向的权利是否属于不动产物权、行政行为对该权利是否产生物权变动效力等事实基础上，对是否属于“因不动产提起的诉讼”作出判断。如最高人民法院行政审判庭在法答网上针对“起诉土地承包经营权证适用五年还是二十年的最长起诉期限”提问的答疑意见认为：依据《民事案件案由规定》（2020年修正）第61条、《农村土地承包法》第23条规定，土地承包经营权属于用益物权，自土地承包经营权合同生效时设立。依据《农村土地承包法》第24条规定，登记机构发放土地承包经营权证并登记造册，产生对抗善意相对人的效力，但不发生不动产物权变动的效力。依据《行政诉讼法》第46条第2款、《行诉法解释》第9条第1款规定，因不动产提起的行政诉讼最长起诉期限为20年，其他案件最长起诉期限为5年；因不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。因此，针对土地承包经营权证直接提起的诉讼，最长起诉期限一般为5年。
（四）关于起诉期限扣除与延长的事由
《行政诉讼法》第48条关于起诉期限扣除与延长的规定较为原则，实践中对起诉期限扣除事由把握有待统一，起诉期限延长规定较少被适用。此外，当事人主张存在起诉期限扣除事由时，对当事人举证责任、人民法院调查职责等问题亦有必要予以明确。
基于上述考虑，《起诉期限解释》第4条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第四十八条第一款规定的‘其他不属于其自身的原因耽误起诉期限’，被耽误的时间不计算在起诉期限内：（一）行政机关承诺作出或者改变行政行为；（二）因行政机关承诺作出或者改变行政行为而撤回行政复议申请；（三）参与社会治安综合治理中心、行政争议协调化解中心等矛盾纠纷多元化解机制解决行政争议；（四）无诉讼行为能力人没有法定代理人，或者法定代理人丧失诉讼行为能力或者代理权；（五）其他不属于公民、法人或者其他组织自身原因耽误起诉期限的情形。公民、法人或者其他组织因申请行政复议等其他特殊情况耽误起诉期限，依据行政诉讼法第四十八条第二款的规定申请延长起诉期限的，人民法院应当准许。公民、法人或者其他组织主张存在行政诉讼法第四十八条规定不属于其自身的原因耽误起诉期限情形的，应当提供相应的证据。”实践中，可以从三个方面把握。
1.关于起诉期限扣除的事由。《起诉期限解释》第4条第1款列举规定了起诉期限扣除的五种事由，其中第1项、第2项规定的情形中，当事人出于对行政机关的信赖导致未及时提起诉讼，系行政机关的原因而非其自身的原因耽误起诉期限；第3项规定的情形中，并非因当事人消极行使诉权耽误起诉期限，且该情形符合《行政诉讼法》第1条关于“解决行政争议”的立法目的，以及“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求；第4项规定的情形中，当事人的诉讼行为依法需由法定代理人代为行使，故“没有法定代理人，或者法定代理人丧失诉讼行为能力或者代理权”的，不属于其自身的原因耽误起诉期限；第5项是兜底条款，赋予人民法院判断起诉期限扣除事由一定裁量权。实践中，对公民因被限制人身自由不能提起诉讼、人民法院应当依法立案而未登记立案、当事人在民事等其他诉讼程序中获知行政行为等情形，可以结合具体案情对是否属于起诉期限扣除事由依法作出判断。
2.关于起诉期限延长的适用。实践中，复议机关收到行政复议申请后在法定审查期限内作出不予受理决定，或者受理后在法定复议期限内未作出复议决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请等情形下，当事人对原行政行为提起诉讼时，对复议期间是否属于起诉期限扣除、延长事由等问题常常产生争议。《起诉期限解释》第4条第2款通过明确规定当事人因申请行政复议等其他特殊情况下耽误起诉期限依法申请延长起诉期限的权利，旨在充分保障当事人依法行使诉权，督促复议机关依法受理复议申请并作出实体复议决定，更好发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用。
3.关于当事人举证与人民法院的调查职责。民事诉讼中，《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第2条规定：“当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明。”但在行政诉讼中，人民法院应主动审查当事人的起诉期限。被告或者第三人主张原告超过或者未超过起诉期限，或者原告主张存在“不属于其自身的原因耽误起诉期限的”，均可以提供证据证明，此为举证权利体现。原告起诉时因故未举证的，人民法院可以要求其提供证据，还可以依职权向有关部门调取相关证据。鉴于此，《起诉期限解释》第4条第3款规定表述为“应当提供相应的证据”，而非“应当承担举证责任”，避免出现人民法院在立案或者审理阶段，因原告、被告或第三人未举证而不主动审查起诉期限有关事实的情形，从源头上减少无效诉讼。
（五）关于错误告知起诉期限的处理
行政机关错误告知起诉期限通常有两种情形：一是告知的起诉期限长于法定期限的，当事人因此耽误起诉期限，属于《行政诉讼法》第48条第1款规定的起诉期限扣除事由；二是短于法定起诉期限的，属于侵犯当事人合法权益的情形。对错误告知起诉期限案件的处理有待统一。此外，在行政机关送达行政法律文书时间不同或者告知起诉期限不同的情形下，对起诉期限应分别计算还是按照法律文书最后送达时点计算，亦有不同认识，有必要作出明确。
基于上述考虑，《起诉期限解释》第5条规定：“公民、法人或者其他组织因行政机关告知的起诉期限长于法定起诉期限导致提起诉讼超过法定期限的，属于行政诉讼法第四十八条第一款规定的‘其他不属于其自身的原因耽误起诉期限’，被耽误的时间不计算在起诉期限内；行政机关告知起诉期限短于法定起诉期限的，按照法定期限执行。行政法律文书依法需要向不同公民、法人或者其他组织送达但送达时间不同或者告知起诉期限不同的，起诉期限分别计算，但法律、法规、规章另有规定的除外。”实践中，可以从两个方面把握。
1.关于告知的起诉期限长于法定起诉期限的处理规则。当事人在行政机关错误告知期限内提起诉讼的，超过法定起诉期限之日起至当事人提起诉讼时的期间，属于被耽误的时间，不计算在法定起诉期限内。
2.关于行政机关已经送达行政法律文书，但送达时间不同或者告知起诉期限不同情形下的起诉期限。通常情况下，行政法律文书送达当事人时，当事人应当在行政机关告知的起诉期限内行使诉讼权利。行政法律文书依法需要向不同当事人送达的，如果涉及当事人之间的实体权利关联性不大，当事人可独立主张并应当分别在法定期限内提起诉讼。如果同一行政行为涉及各当事人的实体权利联系较为紧密，判决结果同等适用于各当事人等情况下，如对同一行政处罚决定涉及多个当事人的，可对部分当事人在法定起诉期限内提起诉讼案件作出判决，对行政处罚决定予以撤销或者变更，判决效力进而适用于其他当事人。鉴于此，《起诉期限解释》第5条第2款明确规定，起诉期限应分别计算，但法律、法规、规章另有规定的除外。
（六）关于复议机关复议行为的起诉期限
关于复议行为起诉期限的规定散见于《行政诉讼法》第45条、《行诉法解释》第64条、《行政复议法》第34条等规定，在理解和适用中存在一定的不便。
基于上述考虑，《起诉期限解释》第6条规定：“复议机关作出不予受理决定、驳回申请决定或者复议决定后，公民、法人或者其他组织对不予受理决定、驳回申请决定和复议决定提起诉讼的期限为十五日，从决定书送达之日起计算。法律另有规定的除外。复议机关作出前款规定的不予受理决定、驳回申请决定或者复议决定时，应当告知而未告知公民、法人或者其他组织提起诉讼的权利或者期限的，起诉期限适用行政诉讼法司法解释第六十四条第一款的规定。”实践中，可以从两个方面把握。
1.关于《行政复议法》第41条规定的“行政复议机关决定终止行政复议”、第78条规定的“行政复议调解书”的可诉性以及起诉期限。首先，《行政复议法》第41条规定，申请人撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回等五种情形下，行政复议机关可以决定终止行政复议。该条规定的“终止行政复议决定”属于程序性决定，没有对实体作出处理，但因其具有终局性，意味着行政复议机关对行政复议申请终止审查并不再作出实体的处理决定，可能会对当事人的权利义务产生实际影响，故不应当然排除出行政诉讼受案范围。其次，当事人不服行政复议调解书提起诉讼的，一般不属于行政诉讼的受案范围。但是，行政复议调解书可能存在违反自愿原则，且改变原行政行为内容设定新的权利义务内容，对当事人人身权、财产权等合法权益产生实际影响的情形。从《行政复议法》第78条规定看，行政复议调解书亦未当然被排除出行政诉讼受案范围。当事人不服行政复议调解书、行政复议终止决定书提起诉讼，人民法院经审查符合《行政诉讼法》第49条规定起诉条件的，起诉期限可以适用《起诉期限解释》第6条规定处理。
2.关于《起诉期限解释》第6条第2款规定的适用对象。该条关于起诉期限规定的适用对象仅为复议行为当事人，而不包括与复议行为具有利害关系的案外人。主要考虑是：复议程序应当追加而未追加的第三人、权利义务产生实际影响的其他案外人等针对复议行为提起诉讼时，适用最长不得超过1年起诉期限规定还是起诉期限扣除与延长等规定，应结合具体案情作出判断。
（七）关于消极不作为的起诉期限
不履行法定职责一般可分为两种情形：一是积极不作为，即收到申请后明确告知不予办理、部分履行职责或者履行职责不到位；二是消极不作为，即收到申请后什么都不做，既不答复也不履行职责。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》规定：“‘不履行法定职责’是指负有法定职责的行政机关在依法应当履职的情况下消极不作为，从而使得行政相对人权益得不到保护或者无法实现的违法状态。未依法履责、不完全履责、履责不当和迟延履责等以作为方式实施的违法履责行为，均不属于不履行法定职责。”对不履行法定职责（消极不作为）起诉期限的起算点及期限，《行政诉讼法》第47条、《行诉法解释》第66条分别作出了规定。由于对不履行法定职责案件的构成条件认识不足，关于《行诉法解释》第66条规定的6个月期限是否属于不履行法定职责的起诉期限，依职权履职情形是否适用上述规定，《行政诉讼法》第47条第1款规定的不履行法定职责与《行政复议法》第23条第1款第3项规定的未履行法定职责的概念、范围是否一致以及如何衔接等问题，未形成共识。
基于上述考虑，《起诉期限解释》第7条规定：“行政机关对履行法定职责申请既不答复也不履行职责的，公民、法人或者其他组织可以在行政机关接到申请的两个月后提起诉讼。但是，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议或者对行政机关履行职责期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”实践中，可以从三个方面把握。
1.关于消极不作为的范围。《起诉期限解释》第7条规定的行政机关对履行法定职责申请既不答复也不履行职责，即消极不作为的范围主要包括：在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责等情形，而明确答复不予受理、明示拒绝履行、不完全履行法定职责等情形不包含在内。
2.关于《行政诉讼法》第47条第1款规定与《行政复议法》第23条第1款第3项规定的衔接。关于行政机关对履行法定职责申请既不答复也不履行职责的消极不作为，是否全部适用《行政复议法》第23条第1款第3项规定的行政复议前置制度，目前仍存在部分争议，立法解释亦未明确。为此，《起诉期限解释》第7条第1款明确针对行政机关消极不作为，当事人可以在行政机关接到申请的两个月后提起诉讼，但法律、法规规定应当先向行政机关申请复议的，从其规定。即当事人针对消极不作为寻求救济时，行政诉讼作为“兜底”渠道，以充分保障当事人行使诉权。
3.关于不履行法定职责案件的构成条件和起诉期限。全国人大常委会法工委对《行政诉讼法》第47条的释义指出，构成不履行法定职责案件，一般需要符合以下三个条件：一是行政机关负有法定职责；二是行政相对人提出申请；三是行政主体有履行能力而未履行。因此，行政相对人提出履职申请是不履行法定职责案件的构成条件之一。在行政机关依申请履职情形下，不履行职责的结束时点是法定的，不存在当事人不知道起诉期限的情形，故不适用《行诉法解释》第64条规定最长不得超过1年的起诉期限以及《行政诉讼法》第46条第2款规定的最长起诉期限，当事人可以根据《行诉法解释》第66条在法定履职期限届满之日起的6个月内提起诉讼。法定履职期限届满之日是当事人提起诉讼时机成熟之时，6个月是为了督促当事人及时行使诉权的适当期限，通常不认为是起诉期限，当事人未在该期限内提起诉讼的，仍可以随时向行政机关再次提出申请，重新启动行政程序，如果行政机关不履行的，当事人仍可依法提起诉讼。需注意的是，行政机关依职权履职情形下，一般无需行政相对人提出申请，行政机关应当及时主动履行职责，原告起诉被告不履行法定职责时，亦无需向法院提供其向被告提出申请的证据。如市、县人民政府在组织实施征收补偿过程中，应当积极主动履行补偿义务，以使被征收人及时获得公平补偿。在与被征收人达不成补偿协议的情况下，市、县人民政府或者其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行安置补偿职责。否则，被征收人可以依法请求市、县人民政府或其土地管理部门依法履行补偿安置职责。此外，行政机关依职权履职情形下，当事人未向行政机关提出履职申请直接起诉要求履行法定职责的，不属于《行政诉讼法》第47条规定的不履行法定职责案件。
（八）关于请求“行政程序重开”案件的处理
“行政程序重开”在德国《联邦行政程序法》第51条规定表述为“行政程序的重新进行”，是指相对人对某项行为已不能再提起救济诉请撤销后，行政机关重新开启已经终结的行政程序，对行政行为的内容进行审查，以决定是否废弃或变更原行政行为或作出新的处理决定。实践中，当事人申请行政机关更正超过起诉期限行政行为后，起诉行政机关处理决定的，对行政机关重复处理行为与行政程序重开后行政机关拒绝履职行为的区分标准把握不准确，由此可能导致起诉期限规定失去实际意义，不利于保障当事人依法行使诉权。
基于上述考虑，《起诉期限解释》第8条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关更正已超过法定起诉期限的行政行为后，起诉行政机关不履行更正职责的，人民法院依法不予立案，但法律、法规、规章有特别规定的除外。”实践中，可以从两个方面把握。
1.关于当事人申请“行政程序重开”的适用条件。行政行为超过起诉期限后，当事人申请“行政程序重开”一般需符合两个条件：一是有法律、法规、规章特别规定，二是当事人提供了法律、法规、规章规定能够证明行政行为确有错误的材料。如依据《民法典》第220条第1款、《不动产登记暂行条例》第3条、《不动产登记暂行条例实施细则》第79条等规定，当事人可以针对不动产登记簿记载的事项申请更正登记，其依法提交不动产权属证书、证实登记确有错误等材料后，即符合“行政程序重开”的条件。
2.关于行政机关重复处理行为。没有法律、法规、规章特别规定为依据，当事人请求行政机关更正已超过起诉期限的行政行为，行政机关拒绝履行更正职责的积极作为，或者不答复也不履行更正职责等消极不作为，均未给当事人创设新的行政法律关系，对当事人权利、义务不产生实际影响。其中，行政机关作出的拒绝履行更正职责的行为，属于《行诉法解释》第1条第2款第4项规定的重复处理行为；而行政机关不作为，可以适用《行诉法解释》第1条第2款第10项关于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为的规定。需说明的是，此情形下的不作为不属于行政诉讼和行政复议的受案范围，故也不适用复议前置规定。
（九）关于请求更正身份信息确有错误行政登记案件的起诉期限
行政登记记载的有关不动产、股权等权利人名称、公民身份号码等身份信息存在显而易见的错误，在客观上妨碍权利人依法行使权利的，如果适用起诉期限的一般规定，不利于保护当事人的合法权益，有必要作出例外规定。
基于上述考虑，《起诉期限解释》第9条规定：“公民、法人或者其他组织有证据证明行政登记记载的有关名称、公民身份号码等身份信息确有错误并向行政机关申请更正，行政机关在接到申请后拒绝履行更正职责的，公民、法人或者其他组织可以从行政机关拒绝履行更正职责之日起提起诉讼。”
实践中，当事人申请更正行政登记中显而易见错误的身份信息，行政机关在接到申请后拒绝履行职责的，当事人可以从知道或者应当知道行政机关拒绝履行更正职责之日起提起诉讼，但对申请履行更正职责的期限不作限制，也就是任何时候均可以申请更正登记进而依法提起诉讼。行政机关在接到申请后既不答复也不履行职责的，适用《行政复议法》第23条第1款第3项关于复议前置的规定。
（十）关于冒名顶替婚姻登记案件的起诉期限
婚姻登记是以民事法律关系为基础的行政确认行为，对此类行为的救济除了行政复议、行政诉讼外，还可能因婚姻关系效力等问题涉及民事诉讼，实践中情况比较复杂。其中冒名顶替等利用虚假信息办理的婚姻登记，由于被冒名顶替者与婚姻登记的另一方当事人客观上不存在婚姻关系的事实，一般认为构成《行政诉讼法》第75条规定的“重大且明显违法情形”，属于无效行政行为。通常认为，无效行政行为自始、当然且确定无效。
基于上述考虑，《起诉期限解释》第10条规定：“对冒名顶替等利用虚假身份信息办理的婚姻登记，相关当事人可以自知道或者应当知道婚姻登记之日起提起诉讼。”实践中可以从三个方面把握。
1.关于婚姻登记相关当事人的范围。《起诉期限解释》第10条规定冒名顶替等利用虚假身份信息办理的婚姻登记的相关当事人，不仅包括婚姻关系的当事人、被冒名顶替者，还包括因该婚姻登记产生继承等民事法律关系中的当事人。《最高人民法院行政审判庭关于婚姻登记行政案件原告资格及判决方式有关问题的答复》指出：“一、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第二款规定，有权起诉婚姻登记行为的婚姻关系当事人死亡的，其近亲属可以提起行政诉讼。”
2.关于诉讼类型。婚姻登记中，涉及婚姻当事人之间婚姻家庭民事法律关系，婚姻当事人与登记机关之间的行政法律关系等。根据《民法典》第155条规定，民事法律行为一旦被确认无效，就将产生溯及力，使该行为自实施之时就不具有法律效力。最高人民法院对《民法典》第1054条的释义指出：“婚姻无效虽然为绝对无效，但从《民法典》有关婚姻无效的规定分析，实采宣告无效主义，须经人民法院宣告确认，该无效婚姻才正式不受法律保护，在未经人民法院确认之前，该婚姻即使存在无效事由，仍具有婚姻的法律效力。”行政行为产生不可逆的法律效力时，行政机关一般不宜采取确认无效或者撤销的方式纠正。特别是离婚登记行为，对双方当事人人身关系产生的法律效力影响始终处于面向未来的存续状态，并可能不断生成各种涉及婚姻家庭财产等法律关系。此时否定离婚登记行为的效力，不利于维护现实的法律秩序和社会公共利益，故通常认为，婚姻关系经离婚登记予以解除后便具有不可逆转性。因此，对该行为宜采用确认违法并采取补救措施的方式纠正。冒名顶替婚姻登记虽然通常认为是无效行政行为，但对当事人提起诉讼的类型以及人民法院作出判决的类型均应视具体情况而定。鉴于此，《起诉期限解释》第10条未限定当事人针对冒名顶替婚姻登记提起诉讼的类型。
3.关于起诉期限。《起诉期限解释》第10条规定，对冒名顶替等利用虚假信息办理的婚姻登记，相关当事人可以自知道或者应当知道婚姻登记之日起提起诉讼。该规定未对当事人提起诉讼的期限作出限制，即任何时候均可以提起诉讼。
下一步，最高人民法院将围绕审判实践中起诉期限法律适用的疑难问题继续深入开展调研，通过及时制定司法解释，或者编发指导性案例和入库参考案例、法答网精选答问等方式，不断加强对下审判监督指导，统一裁判规则。
内容来源：法律适用
执行编辑：孙焕焕